一、PPP大潮下，各地爭創(chuàng)典范

　　
　　2014年3月，國務院政府工作報告提出將在部分領(lǐng)域推出非國有資本投資項目，4月，國務院常務會議推出首批示范項目。隨后財政部發(fā)布財金76號文《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》力推PPP模式，之后發(fā)改委、財政部一系列政策文件出臺，鼓勵政府與社會資本的合作。

　　
　　中央自上而下的推動，讓PPP受到空前的重視，地方政府推介PPP的熱情高漲。短短一年時間內(nèi)，重慶、福建、江蘇、河南等地密集推出PPP試點項目，項目規(guī)模達萬億以上。在新型城鎮(zhèn)化與政府債務化解的雙重背景下，PPP模式被寄予厚望，多個地區(qū)政府爭相打造區(qū)域內(nèi)PPP標桿項目。

　　
　　二、口號雖響，成功案例不多
 

　　
　　然而，與政府方面對PPP持續(xù)發(fā)力相對，項目實際落地情況并不樂觀，社會資本觀望態(tài)度較強，對地方政府出臺和實施的系列“利好”政策反應冷淡。相關(guān)統(tǒng)計顯示，34省市區(qū)地方政府推出了總額約1.6萬億的PPP項目。但到目前為止，真正簽約的大約為2100億，僅占總額的1/8。

　　
 　　三、規(guī)范性文件不完善是主因

　　
　　PPP模式為何“叫好不叫座”？相關(guān)配套規(guī)范性文件不完善是主要原因。現(xiàn)階段，與PPP相關(guān)的的一系列基本問題尚未完全厘清，項目風險分擔機制、經(jīng)濟收益確定性、融資條件、財政承諾和預算銜接的客觀評價與衡量標準不一，公開、透明、競爭、規(guī)范的監(jiān)管環(huán)境也未建立。前期論證過程欠缺，使政府、社會資本均承擔了較大的風險。然而為響應中央號召，多地急于上馬PPP項目，某些地方甚至出現(xiàn)濫用PPP概念的現(xiàn)象，這不僅不利于地方投融資體制的改革，反而可能會抬高建設成本，加重地方債務負擔。

　　四、財政承受能力評價跟進，地方PPP需冷靜

　　
　?。?）防止PPP規(guī)模的盲目擴大

　　
　　2015年4月14號，財政部印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（下稱“指引”），該文件對PPP實施過程中的重要環(huán)節(jié)提出規(guī)范性要求。財政承受能力評價是PPP立項的重要準備，“指引”提出“‘未通過論證’的項目，不宜采用PPP模式。”這對地方政府“一哄而上”的PPP勢頭，無疑起到一定的降溫作用，有利于規(guī)范PPP項目財政支出管理。

　　
　　“指引”對于財政承受能力給出上限，規(guī)定“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%”。并將“通過論證”的項目財政支出責任納入預算統(tǒng)籌安排。通過設置年度財政支出責任的天花板，促使各地政府對項目質(zhì)量進行衡量和比選， 優(yōu)質(zhì)項目進入，“偽”PPP項目被剔除，從而有效的減少為PPP而PPP的盲目行為，防止PPP規(guī)模的無上限擴大，這對于地方財政及項目風險均起到較大的防范作用。

　　
　?。?）確定財政承受能力論證體系

　　
　　“指引”提出了“PPP項目全生命周期過程的財政支出責任，主要包括股權(quán)投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。”并對四項財政支出責任進行了界定和識別，詳細列出各項財政支出責任的測算方法和標準。

　　
　　同時“指引”明確了公益性、準公益性及經(jīng)營性項目的政府補貼模式，公益性項目亦被納入PPP項目范圍。“指引”確定了財政承受能力評價的體系和內(nèi)容，為論證工作的開展提供了有效依據(jù)。

　　
 　?。?）為社會投資人權(quán)益提供保障

　　
　　“‘通過論證’的項目，各級財政部門應當在編制年度預算和中期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責任納入預算統(tǒng)籌安排。”并且“每年定期披露當?shù)豍PP項目目錄、項目信息及財政支出責任情況。”該類條款將有效監(jiān)督政府履約行為，為社會投資人收回投資和獲得收益提供了法律保障。

  　　五、繼續(xù)完善各項配套措施，PPP漸規(guī)范

　　
　　過往PPP項目前端論證支撐不足，往往通過一個可行性研究就決定項目的實施與否，不論從項目角度還是政府財政角度，項目真實可行性均受到考驗，對社會資本也就缺乏足夠的吸引力，不利于真正PPP的推進及改革。近期，財政部所發(fā)布的PPP操作指南、PPP合同指南、財政承受能力論證指引正逐漸構(gòu)建起PPP運作的規(guī)范性文件體系，物有所值評價指引亦可預期出臺。未來，財政部操作指南中PPP模式項目操作流程五個階段19個步驟中的每個環(huán)節(jié)，將猶如方格填空一樣逐步完善，拼接起系統(tǒng)化的PPP操作指導文件體系，PPP運作將漸入佳境。