日前財(cái)政部、國(guó)土資源部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等四部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（以下簡(jiǎn)稱“通知”）。從通知內(nèi)容來看，是在19號(hào)文之后，162號(hào)文、43號(hào)文、351號(hào)文以及《預(yù)算法》等所明確的方向上，再次進(jìn)一步規(guī)范地方政府投融資行為的重要文件。

 通知核心內(nèi)容回顧：

 該通知核心內(nèi)容包括：清理壓縮土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)、規(guī)范土地儲(chǔ)備行為、加強(qiáng)土地儲(chǔ)備規(guī)模控制、妥善處置土地儲(chǔ)備債務(wù)、調(diào)整土地儲(chǔ)備籌資方式、規(guī)范土地儲(chǔ)備資金使用管理、推動(dòng)土地收儲(chǔ)政府采購(gòu)工作、加強(qiáng)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目收支預(yù)決算管理等多個(gè)方面。主要體現(xiàn)為“四管一控”：

 1、組織管理：通知要求各地區(qū)在規(guī)范土地儲(chǔ)備行為時(shí)，縣級(jí)（含）以上法定行政區(qū)劃原則上只設(shè)置一個(gè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一隸屬于所在行政區(qū)劃國(guó)土資源主管部門管理，對(duì)于重復(fù)設(shè)置的，應(yīng)當(dāng)壓縮歸并和重新納入土地儲(chǔ)備名錄管理。各地區(qū)應(yīng)將土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)和從事政府融資等其他非土儲(chǔ)職能的業(yè)務(wù)相分離。事實(shí)上，該通知主要目的之一在于理順土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)和城投公司關(guān)系，進(jìn)一步規(guī)范兩者職能。

 2、債務(wù)管理：對(duì)清理甄別后認(rèn)定為地方債務(wù)的土地儲(chǔ)備貸款（截至2014年底），需納入政府性基金預(yù)算管理，償債資金通過預(yù)算統(tǒng)籌安排，并逐步發(fā)行地方政府債券進(jìn)行置換；而自2016年起，各地不得再向銀行舉借土地儲(chǔ)備貸款。

 3、資金管理：通知依據(jù)《預(yù)算法》等法律規(guī)定對(duì)土地儲(chǔ)備資金的使用管理進(jìn)行了規(guī)范，即從2016年1月1日起，對(duì)土地儲(chǔ)備資金的籌集渠道進(jìn)行了明確，并且強(qiáng)調(diào)?？顚Ｓ茫恋貎?chǔ)備機(jī)構(gòu)日常費(fèi)用和土地儲(chǔ)備資金嚴(yán)格分賬核算，不得混用。

 4、采購(gòu)管理：通知提出地方國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)積極探索在土地征收、收購(gòu)、收回涉及的拆遷安置補(bǔ)償?shù)姆矫娴恼?gòu)買服務(wù)，并約定采購(gòu)僅限于儲(chǔ)備土地的前期開發(fā)。

 5、土儲(chǔ)規(guī)模控制：通知要求各地土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)力狀況、年度土地供應(yīng)量、年度地方債務(wù)限額、地方政府還款能力等因素確定其土地儲(chǔ)備總體規(guī)模，同時(shí)要加強(qiáng)預(yù)決算管理。

現(xiàn)代咨詢解讀：

1、清理壓縮現(xiàn)有土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理。此前，162號(hào)文對(duì)地方政府土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了“名錄制”管理，厘清了政府土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)和城投公司職能，但并未對(duì)土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)的數(shù)量進(jìn)行限制。按照通知規(guī)定，一個(gè)法定行政區(qū)只能保留一個(gè)隸屬于國(guó)土局的土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)，地方政府為了獲得融資而設(shè)立的土地儲(chǔ)備分中心將被撤銷或歸并，同時(shí)，各類城投公司等其他機(jī)構(gòu)一律不得再?gòu)氖滦略鐾恋貎?chǔ)備工作。儲(chǔ)備土地實(shí)現(xiàn)“一個(gè)口子進(jìn)水、一個(gè)池子儲(chǔ)水、一個(gè)口子出水”，將有助于提高土地集約化水平，提升土地價(jià)值。

2、多手段控制儲(chǔ)備土地總量，有利于控制政府性債務(wù)及房地產(chǎn)“去庫存化”。理解文件精神不難發(fā)現(xiàn)，加強(qiáng)儲(chǔ)備土地總量控制主要從土地供給方面加強(qiáng)管理。土地儲(chǔ)備總量取決于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、當(dāng)?shù)刎?cái)力狀況、年度土地供應(yīng)量、年度地方政府債務(wù)限額、地方政府還款能力等諸多因素，并適當(dāng)壓縮儲(chǔ)備土地規(guī)模，此舉將從資金需求源頭方面限制了政府性債務(wù)的無序擴(kuò)張。

同時(shí)，考慮今年初全國(guó)各省份披露的財(cái)政收入數(shù)據(jù)，在一般財(cái)政收入吃緊，尤其土地財(cái)政收縮的大趨勢(shì)下，未來地方政府用于土地收儲(chǔ)的資金將更多依賴于政府債券，但政府債券額度由中央及省級(jí)政府統(tǒng)籌，所以土地收儲(chǔ)規(guī)模將進(jìn)一步“外控”。同時(shí)，控制土地收儲(chǔ)規(guī)模將成為中央調(diào)整房地產(chǎn)的新手段。

3、推進(jìn)地方政府通過政府購(gòu)買服務(wù)方式實(shí)施土地儲(chǔ)備。通知明確地方政府可以通過政府購(gòu)買服務(wù)或政府采購(gòu)的方式，選擇承接主體從事土地熟化工作。未來與土儲(chǔ)職能理順后的城投公司，可作為承擔(dān)主體，以政府向其采購(gòu)或購(gòu)買服務(wù)的形式，為政府提供與儲(chǔ)備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)，并獲得合同約定的報(bào)酬。如此，在PPP大背景下，城投公司將獲得“尚方寶劍”，與政府在土地運(yùn)作方面建立契約關(guān)系，有助于推動(dòng)城投公司向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。

4、叫停土地儲(chǔ)備融資，將加速主要依靠?jī)?chǔ)備土地抵押貸款的城投類公司的關(guān)閉或轉(zhuǎn)型。通知中最重要的是自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款，完全封鎖了依靠?jī)?chǔ)備土地抵押的城投類公司融資空間，進(jìn)一步強(qiáng)化土地儲(chǔ)備的專業(yè)化職能。城投公司依賴土地儲(chǔ)備貸款應(yīng)用于其他項(xiàng)目的模式將被堵死，未來并將面臨較大的流動(dòng)性壓力。地方政府需加速支持城投公司的市場(chǎng)化、實(shí)體化、規(guī)范化和多元化轉(zhuǎn)型，可將原土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)從事的“融資、土建、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地二級(jí)開發(fā)等業(yè)務(wù)”剝離至城投公司，協(xié)助其提高自身實(shí)力，實(shí)現(xiàn)公司的可持續(xù)融資和做實(shí)、做大、做強(qiáng)。

43號(hào)文出臺(tái)一年多，配套政策跟進(jìn)乏力，不乏有“43號(hào)文已淪為一紙空文”之說?，F(xiàn)代咨詢始終認(rèn)為城投公司規(guī)范化調(diào)整政策隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的需要會(huì)彈性調(diào)整，但趨勢(shì)已不可逆。此次通知的出臺(tái)，是對(duì)現(xiàn)代咨詢正確判斷的又一次印證。